המפתח: להסכים לא להסכים

אם מסירים ממושג ריבונות את הילת הקדושה שלו, אפשר למצוא פתרונות לחיים משותפים – אפילו בירושלים. הפרופ' רות לפידות, מומחית בינלאומית בתחום זה, שטבעה את המונח ריבונות פונקציונאלית, מציעה כמה פתרונות כאלה.

לילי גלילי, הארץ, 28.7.00

בפתח הפגישה עמה שהתקיימה בה-בשעה שקרסה הפסגה בקמפ דיוויד, ציטטה הפרופ' רות לפידות את לואיס הנקין, משפטן בכיר מאוניברסיטת קולומביה, שאמר בהרצאה בהאג: "הריבונות היא מילה רעה, משום שהיא משרתת מיתוסים לאומיים נוראים; ביחסים בינלאומיים היא גם מילת-מלכוד, מין תחליף לחשיבה ולדיוק". לפידות, מומחית למשפט בינלאומי מן האוניברסיטה העברית, שחקרה לעומק את מושג הריבונות, מסכימה לכל מילה.

סיפור קטן של עמית ששיבח את כל כישוריה המקצועיים "אף על פי שהיא כל כך ימנית" שעשע את לפידות עד מאוד. "זו מין תווית שדבקה בי מזמן, ואין לי מושג איך", הגיבה. "לפני שנים הופתע חבר באוניברסיטה כשדיברתי בזכות פשרה עם הפלשתינאים שהרי אני ממפלגת התחייה. הדימוי הזה מלווה אותי ואיני עושה דבר להפריך אותו; זה לא באמת חשוב".

על כישוריה המקצועיים של לפידות כאחת המומחים הבולטים בעולם בתחום המשפט הבינלאומי אין עוררים. את כישוריה אלה העמידה ב-88' לשירות וועדת הבוררות בעניין טאבה. זה היה בימי ממשלת האחדות, ולפידות מספרת שההפתעה לא הייתה בהסכמתם של של המצרים להכללתה בצוות, אלא בעובדה שהממשלה הלא-מאוחדת השכילה להסכים על חברותה. לפני כן גם שימשה היועצת המשפטית של משרד החוץ ובשנת 84' עמדה בראש המועצה הלאומית למעמד האישה. "זה היה הכישלון הגדול של חיי", היא אומת בצחוק גדול.

באחרונה פירסמה לפידות מאמרים רבים על מושג הריבונות; כמה מהם גם הועברו לעיונם של אנשי משרד החוץ ומשרד ראש הממשלה. העובדה שכמה מונחים שהשתמשה בהם בעניין זה, בהם ריבונות פונקציונאלית, היו באחרונה למטבעות לשון רווחים בסוגיית ירושלים, מלמדת שהיה גם מי שעיין בהם. סביר להניח, כי המונחים האלה ימשיכו להזין גם בעתיד את השיח הישראלי-הפלשתיני ויהיו רלוונטיים במשא ומתן עם סוריה.

לדברי לפידות, "המושגים של מדינה וריבונות עברו שינויים מפליגים במאה האחרונה. כשם שהמדינה איבדה את מעמדה כשחקן יחיד בזירה הבינלאומית, כך איבדה הריבונות את אופיה האבסולוטי".

מה הם השורשים של המושג הזה?

"הראשון שפיתח תיאוריה מקיפה על הריבונות במאה ה-16 היה ז'אן בודן, שביקש לעזור לנסיך ולמלך להשתחרר מן העול של האפיפיור או הקיסר ולהעניק לו את מלוא הסמכויות בשטח שהוא שלט בו, בעיקר בענייני חקיקה. אחרי כן, מימיו של תומס הובס ו'הלווייתן' שלו, אותו ריבון אבסולוטי, התחילו לדבר על הריבונות המוחלטת. התפישה הזאת של ריבונות גויסה לשירות הטוטליטריות והכיבוש. על פי ההגיון שעמד ביסודה, למדינה יש את הכוח המוחלט, אין היא מחויבת לציית לשום סמכות, ואין לה כל חובה לכבד את הזכויות של אזרחיה או של אזרחי מדינות אחרות".

את מתארת מעין גולם שקם על יוצרו. גם בשיח בארץ יש המדברים על ריבונות כעל מושג מלא הוד. בימים אלה נתלו ברחבי ירושלים כרזות "דגל אש"ף על הר הבית חרפה לישראל".

"לא ראיתי את הכרזות, אבל זו דוגמה טובה לאופן שבו משתמשים במושג הריבונות כדי להסית, כדי להפריע לפשרות. הדגל כסמל הריבונות נהפך כאן למרכיב מקלקל. אצל ההדיוטות מקבל מושג הריבונות לא פעם אופי קיצוני, רגשי, סימבולי, כאילו זה דבר שאי אפשר אפילו לדבר עליו וכולו מגויס לשרת מיתוסים של הלאום. כשיש גם מנהיגים שמעודדים זאת, נוצר מצב נורא".

לפי דברים שכתבת בעניין, זה דווקא מושג גמיש מאוד; יש לו כמה וריאציות, שאפשר להחיל אותן על מציאויות שונות.

"בימינו מאבד מושג הריבונות את משמעותו הקשיחה. הריבונות מבוססת על הנחה שקיים גבול נוקשה בין המדינות השונות, ואילו בימינו גם הגבולות מאבדים הרבה מחשיבותם. הדמוקרטיזציה שגרמה ביזור של הריבונות על התושבים, מערכת התקשורת המודרנית, התלות ההדדית בין מדינות בתחום הכלכלה, העובדה שאנשים, רעיונות ואף פושעים חוצים גבולות בהמוניהם, שלא לדבר על טילים וזיהום אוויר שאינם מכירים בגבולות – כל אלו עשו את הגבול נוקשה פחות, ומושג הריבונות התאים עצמו לכל השינויים האלה.

"כל ההתפתחויות האלה הרי מאשרות שריבונות אינה בלתי ניתנת לחלוקה, וששתי רשויות, ואף יותר, יכולות להיות בעלות ריבונות מוגבלת, יחסית או פונקציונאלית, על שטחים או על קבוצות בני אדם. אומרים אצלנו, 'איך אפשר לתת לפלשתינאים ריבונות באזורים של ירושלים, כשתהיה להם מלוא הסמכות על ישראלים באזורים אלה?' אבל אפשר פשוט לכתוב בהסכם שהסמכות הפלשתינית בנוגע לישראלים באזורים אלה תהיה מוגבלת. יש דוגמה טובה לכך בהסכם השלום עם ירדן, ששם נאמר שהריבונות באזור נהריים היא בידי ירדן, אך ישראלים רשאים להיכנס אליו בלי קושי והם כפופים למשפט הישראלי ולשוטרים הישראלים מבחינת המשפט הפלילי. אותו מודל אפשר להחיל, למשל, על אזור שועפט".

בעניין ירושלים גם דובר על "ריבונות דתית".

"אני לא כל כך אוהבת את המונח ריבונות דתית ומעדיפה לדבר על ריבונות רוחנית. ריבונות דתית נותנת כאילו סמכות לרשות הדתית, וזה מסוכן בעיני, משום שמנהיגים דתיים הם במקרים רבים קיצוניים יותר ממנהיגים פוליטיים. ריבונות רוחנית היא מונח המבטא את הסמכות שיש לאפיפיור כלפי המאמינים הקתולים, והיא מעוגנת במשפט הקנוני גם אם יאבד האפיפיור את הריבונות הטריטוריאלית על הוותיקן. בכל מקרה, גם בהר הבית הייתי מעדיפה לדבר על 'ריבונות פונקציונאלית בנושא דתי'".

ריבונות פונקציונאלית היא מושג שאת טבעת.

"לא בדיוק, אלא שאני מצאתי לכך עיגון בתחום דיני-הים. משם דליתי אותו כדי שיעזור לנו בעניין ירושלים בחלוקה של הריבונות בהתחשב בפונקציות השונות, ולאו דווקא בשטח. לפי הדין הימי, מעבר לים הטריטוריאלי יש למדינה סמכות מסוימת של 200 מייל לפחות מן החוף לצורכי מחקר וניצול האוצרות הכלכליים, אך לא לצורכי שיט ושיטור. כך אפשר להסכים גם פה שלעניין פונקציות מסוימות תהיה סמכות למדינה זו, ולפונקציות אחרות למדינה האחרת, הכל לפי העניין. למשל – סמכות בענייני ביטחון וחוץ בידי ישראל, וסמכות לעניין הסדר הציבורי לפלשתינאים. זה פתרון טוב למקרה שבו בשום פנים ואופן לא מוכנים לוותר על נושא הריבונות".

אילו פתרונות יצירתיים היו בתחום הריבונות?

"הייתה, למשל, ריבונות משותפת (קונדומיניום) של צרפת ובריטניה על איי ההיברידים החדשים באוקיינוס השקט; שתיהן ראו את עצמן שליטות לכל דבר, והיה בלגן גדול. בדיוק משום כך ריבונות משותפת היא נדירה מאוד. גם במקרה של ריבונות משותפת הסמכות יכולה להיות מחולקת – על פי אופי הסמכות, על פי אזרחותו של הכפוף לה או על פי חלוקה טריטוריאלית שקובעת זהותם של רוב האזרחים המתגוררים באזור או בשכונה מסוימת".

זאת כבר ריבונות מחולקת

"בדיוק. זו ריבונות משותפת, עם חלוקת סמכויות. החלוקה המשולשת הזאת קיימת רק בהסכם הביניים שלנו עם הפלשתינאים מ-95'. אז כבר דובר על חלוקה ריבונית טריטוריאלית – אזורי A, B ו-C, חלוקה פרסונלית – אם מדובר בפלשתינאים או בישראלים, ובאופי הסמכות. בהסכם זה הועברו לפלשתינאים 40 סמכויות אזרחיות. אבל בנוגע לירושלים הצעתי גם פתרון של השעיית הריבונות".

זה פתרון שקיים בעוד מקומות בעולם.

"בהחלט. יש שטחים שישנם חילוקי דעות בעניין הריבונות עליהם, והמדינות הסכימו להקפיא את התביעה שלהן לריבונות. כך היה באזור הקוטב הדרומי, ששם התקוטטו הרבה מדינות וב-59' השיגו הסכם בדבר הקפאת התביעות לריבונות והסדר בדבר סמכויות המדינות בתחום המחקר במקום הזה. ההסכם נעשה ל-30 שנה וכעבור זמן זה חידשו אותו, כי כולם היו מרוצים".

את הדוגמה של הקוטב הדרומי לא קל ליישם כאן.

"זה נכון, אצלנו עוסקים ביהודים ובערבים חמי-מזג. אבל פתרון דומה נמצא גם באיי פוקלנד, ששם אנגליה וארגנטינה הסכימו לא להסכים. אחרי המלחמה ה-83' עשו הסכם שבו נכתב שכל צד שומר לעצמו את הזכות לריבונות, בעוד שהצד השני דוחה אותה. אז שמים נקודה ומסדירים את הדברים הפרקטיים כמו תיירות ודיג. זה מראה שאפשר לחיות גם בלי להסכים על ריבונות. בגרמניה ישנו נהר אמס, שנשפך לתוך מפרץ דולרד בהולנד, ושתי המדינות אינן מסכימות על מיקומו של הגבול. אז הסכימו לא להסכים, וב-1960 חתמו על הסכם שבו כל מדינה שומרת לעצמה את התביעה לגבול מסוים, ובינתיים הן מסדירות ביניהן את החיים בשטח – הסדרי שיט, לאיזו מדינה כפופות אניות שעוברות באזור, איזו משטרה תשב שם. אז עדיין אפשר לומר שבפוקלנד יש בעיקר כבשים ולא בני אדם, ובדולרד מדובר בים ולא ביבשה. אני מכירה בשוני ובמגבלות של האנלוגיה, אבל לא מצאתי מקרים טובים יותר.

"אם הצדדים לא יכולים בשום פנים ואופן להסכים על ריבונות" , מדגישה לפידות, " "עדין קיימת האפשרות לומר בהסכם 'דעותינו חלוקות בנושא הריבונות, ולהלן ההסדרים הפרקטיים שהגענו אליהם'. אם רוצים, אפשר לדבר על ריבונות יחסית; ריבונות פונקציונאלית מעוררת רושם שהיא מתייחסת רק לתפקידים; המונח 'יחסית' רומז יותר על גמישות מבחינת האנשים הכפופים והמקום שבו היא מתבצעת".

כלומר, ברגע שמנקים את המונח ריבונות מהילת הקדושה שלו, יש המון פתרונות זמינים שיש להם כל מיני תקדימים, ושאפשר לבחור באחד מהם, או בכמה מהם, או כמה מהם בו בזמן, גם בירושלים.

"ולכן באמת אי אפשר להגיד אצלנו שמתעלמים מנושא הריבונות, אבל צריך לשחק במלוא הגמישות את המושג הזה. העולם, באופן כללי, פנה להחלשה של הריבונות. כשהמדינות כל כך תלויות זו בזו, ממש מצחיק לדבר על ריבונות. ב-1990 הכריזה טרטרסטאן, שהייתה חלק מן הפדרציה הרוסית, על מדינה ריבונית. ההכרזה אושרה במשאל עם ב-92'. מאז ממשיכה טרטרסטאן להיות כל כך תלויה ברוסיה, שכל ההכרזה נעשית חסרת משמעות. כל מושג הריבונות נעשה ערטילאי לגמרי. בעולם שיש כל כך הרבה הסכמים וארגונים בינלאומיים, כל מדינה מוותרת הרבה על הסמכות שלה, אבל לא רואה בזה ויתור על הריבונות. למעשה הריבונות היא כיום מושג ממותן – עד שהופכים אותו למונח מסית או לכלי פוליטי. זה מה שמנהיגים עושים במקרים רבים".

למשל בנימין נתניהו, שאמר השבוע ש"שום מדינה אינה מחלקת את הבירה שלה".

"השאלה פה היא בכלל מה היא ה'בירה'. לירושלים יש כל מיני גבולות – יש גבול מזמן המנדט, יש גבול הסכמי שביתת הנשק, יש ירושלים הירדנית ויש ירושלים שהורחבה ב-67'. בעיה בבירה הזאת היא, שחוץ מן הקונגרס האמריקאי אף אחד לא מכיר בה. הקונסולים הזרים היושבים בה אפילו לא מקבלים מישראל את ה"אקזווטור", המסמך המסמיך אותם למלא את תפקידם. זה המקום היחיד בעולם שיש בו סיפור כזה. הקשר היחיד שמותר להם לקיים הוא עם מחלקת הטכס במשרד החוץ, וכשעבדתי במשרד אסור היה לי ללכת לקבלות הפנים שלהם; כשחזרתי לאוניברסיטה, שוב מותר לי".

אז איזה מין ריבונות יש לנו בירושלים שהיא שלנו לנצח?

"זה מה שאני שואלת. הקונסול של בלגיה סיפר לי פעם שכשהוא שוהה במלון הייאט על הר הצופים, מותר לו ללון רק בחדרים מסוימים, הממוקמים היכן שהיה הסכם על הר הצופים לפני 67'. אם נשיג הסכם בירושלים, זו תהיה הפעם הראשונה שגם תהיה לנו ריבונות מוכרת. צריך פשוט רצון טוב, וצריך לשכנע את שני העמים המעורבים בסוגיה. הרי רק מתוך חוסר ביטחון הם נתלים כל כך במושג הערטילאי של ריבונות, ואסור שהוא יהיה מכשול בדרך לשלום".